十二五规划(2011年-2015年)中，保障房是一项重大的民生工程。

无论是在欧美还是亚洲的发达国家，都有住房保障体系。

住房问题解决不好，易引发社会矛盾。

1998年，中国终结福利分房，进行住房市场化改革，同时设立保障性住房体系。

保障房建设曾一度和商品房齐头并进。

但当城市化进程加快，资本向城市高度集中，土地价格飞涨。地方政府转而倾力开发商品房，保障房建设严重滞后。

2007年，中央开始加大力度建保障房。2011年，保障房提速，建房任务从前一年的570万套，提至1000万套。国务院副总理在《求是》上发文称，中国住房体系要坚持“两条腿走路”。

2012年，全国保障房的兴建数量几近规划中的一半，如今已至年中，保障房面临“中考”。

今年3月28日，建设部原副部长刘志峰指出，保障房存在四方面问题，经适房把关不严，有人借机牟利；廉租房过少，保障面窄；许多非户籍务工人员未纳入保障；保障房品种多，管理成本高。

在保障房面临“中考”之际，本报记者奔赴河南、湖北、吉林、深圳等地，从规划、融资、分配、质量等方面，考察保障房体系中待解决的问题，并制成专题。同时约请权威专家，作深入分析，为完善保障房体系，建言献策。

2012年4月20日，武汉光谷三路，一座封顶不久的31层高楼上，挂着巨大的“贺”字，20多条庆贺条幅挂满楼身，上书“热烈祝贺武汉国家生物产业基地公租房封顶”。

这个开建于2011年1月的1836套公租房项目，是武汉市2011年11.8万套保障房建设的一角。而这，也是开始于去年的全国1000万套保障房宏伟计划的一个缩影。

迈进20%保障愿景

“十二五”规划提到，外来务工人员居住条件得到明显改善

4月28日，国土资源部发布消息称，截至4月19日，国务院批准了93个城市保障房建设用地7643.56公顷，做到应保尽保。且为确保保障房用地需要，国务院对上述用地提前单独组卷报批。

在北京，保障房建设成为政府的中心任务之一。

5月3日消息称，北京市今年计划建设的16万套保障房全部落实到具体的地块上。该市今年计划竣工保障房7万套，但为满足市民住房的迫切心情，2012年力争竣工10万套。而截至4月，全市已竣工保障房1万套。

不仅是北京。浙江、河南、湖北等多省市已经确定了今年的竣工目标。全国各地有关保障房质量保障，融资办法的各类政策近来也密集出台。

“十二五”规划中，我国的住房保障被提高到前所未有的高度。国家确定的住房保障目标是，“十二五”期末，全国保障性住房覆盖面达到20%左右。

目前保障性住房分5类，除了棚户区改造相对独立外，另外四类分别是，廉租房，它是保障房体系中最低端的一级，针对最低收入家庭；其余的公租房、经济适用房和限价房，均为照顾到中低收入家庭等所谓“夹心层”。

“十二五”规划中，保障愿景具体被描述为：“使城镇中等偏下和低收入家庭住房困难问题得到基本解决，新就业职工住房困难问题得到有效缓解，外来务工人员居住条件得到明显改善。”

在国家行政学院经济学部教授韩康看来，如果3600万套保障房最终建成并得到充分合理分配，那么中国社会保障制度将可能取得一个具有历史意义的巨大进步。

相关新闻

---

保障房变福利房？

武汉有企业自建保障房，该企业职员廉价购得两套，准备转卖

记者在河南郑州调查发现，当地数百套保障房拿出来无人问津。此类现象在武汉等地也曾出现。

5年建3600万套，如此密集建房，对于这一任务，住建部部长姜伟新曾表示，2012年中期，将对“十二五”保障房建设展开中期评估，以确定3600万套原定规划数是否需要调整，“需要的话应该进行调整，实事求是”。

此外，保障房异化为福利房的风险也为社会关注。

保障房概念不清，各地自定义保障房。企事业单位集资建房被纳入保障房建设任务。一些地方出现滥竽充数情况，并因此导致国家明确禁止的机关企事业单位集资建房复苏，产生新的不公平。

在武汉经济开发区，东风本田、中粮等企业的自建房也进入了保障房项目，去年，两公司的自建房分别被武汉市“筹集”310套和50套，充作武汉市经济开发区的保障房任务。

武汉沌口一位知情人向记者介绍，东风本田正在建设员工福利房，“三四千元卖给职工，作为福利分房。不过要求员工拿到房子在公司工作5年之后才能卖”。

一位东风本田的职工亲属对记者称，他家已购到两套房，正在等待市场行情出手。

记者未能得到武汉东风本田公司对此的回应。

记者就此向武汉市住保局相关负责人求证。他称，鼓励企业自建公租房分给职工，但是该局将严格控制，严禁企业出卖房子，以防止其变性成福利房。

---

要克服6个问题

住建部部长姜伟新曾总结，保障房存在质量、骗租骗购等问题

记者在郑州调查，发现当地一些经适房项目建于远离市区的“乡下”，教育、卫生等公共配套设施一片空白。

保障房质量问题也不容小视。

在深圳，本报记者调查发现，获得“深圳市优质结构工程”等多项荣誉的深云村经适房项目出现楼板、墙体大面积裂缝，甚至出现从楼顶到楼底的贯穿性裂缝。引发居民强烈质疑。

“专家组一致认为出现的裂缝为非受力裂缝，不影响结构安全。”4月23日，深圳市住建局给本报记者书面答复称，针对深云村保障房小区居民投诉，施工单位和市住建局曾先后五次组织专家论证。

“那些都是建筑行业很难克服的‘通病’，属于质量缺陷，在条例规定的保修范围，可以保修。”该局质量安全监管处副处长梁伟桥称。

2011年，住建部部长姜伟新向全国人大常委会报告，中国保障房建设目前主要有六个方面问题：

规划布局有待改善，交通等外部配套设施的建设相对滞后；保障性住房工程质量有待提高，个别工程还使用了不合格的建筑材料，存在质量安全隐患；分配和运营管理方面还存在不少问题；一些地方出现了骗租、骗购情况；建设资金筹措和征地拆迁压力比较大；法规建设滞后。

期待立法，保证公平

《基本住房保障条例》仍在拟定，专家称条例能从根源上保证公平

最新消息是，住建部日前已抽调各司局人员组成十五个工作组分赴全国各地，针对保障房的为期两个月的中期评估检查已经启动。

记者调查中发现，截至今年上半年，北京、安徽、河北等地已先后规定，保障房项目负责人为终身责任人。

许多学者还在呼吁，应尽快拟订《住房保障法》。不过，媒体消息称，《基本住房保障条例》将有望先行出台。

专家表示，正在起草的“条例”将对保障房的定义、功能、法律地位等进行原则性规定，还将对保障房的“公平分配”和退出机制以及相关的方式和路径进行确定。以清除保障房的牟利空间，从根源上保证分配公平。

---

住房制度大变革

1998年之前

“全民”福利分房的年代，由单位解决城镇职工的住房问题。

1998年开始

取消福利分房，建立三层住房体系：低收入住廉租房；中低收入买经适房(政府有部分补贴)；高收入买商品房。

1998年-2006年

经适房建设曾一度与商品房并驾齐驱；地方日益依赖土地财政，经适房建设极度萎缩。

2007年-2010年

城市化进程加快，房价高企，社会矛盾深化；中央调控商品房价格，加大保障房建设。

2011年-2015年

5年完成3600万套保障房，仅2011年要求兴建1000万套，进一步调控商品房价格。

价高位偏 郑州经适房不适用

正在进行中的郑州经适房轮候登记，开场便遇冷，第一天有九成申请者放弃。价格因素外，地段偏远、配套设施不全，是弃购的重要原因。 经适房等保障性住房位置偏远，非郑州特有。在全国一些地方，偏远，是保障房难避开的一个话题。同时，配套服务设施严重“欠债”和滞后，给居住者的生活质量带来影响。

保障房规划布局问题已引起相关部门重视。住建部部长姜伟新去年11月向全国人大常委会作报告时指出，地方保障性住房规划布局有待改善。

河南日前出台政策，对于位置偏远、缺少基础配套设施的项目，不立项不审批，已建成小区“不达标”的要整改。

5月3日至5月6日，郑州市第三期经适房轮候供应开始。

一个月前，郑州市住房保障和房地产管理局刚刚发布了郑州经适房适时退出提上日程的信息，这意味着，能选择的经适房会越来越少。

但5月3日这一天的现场并未出现热销，而是爆冷，甚至可以说遇“极寒”。

此次共有9个项目、4002套房源供选购。根据统计，在选房第一天，650名申请者仅有64人登记选房。九成的人放弃了机会。

当天，这些经适房中，联合花园171套房，报名人数为0；同汇花园一期和紫东河二期均只有1人；中州花园和豫景园各8人报名；同汇花园二期13人；青秀佳苑14人。珠江荣景房源最多，1273套，第一天只有两个人报名。报名人数最多的项目为通和盛世，70套房源，第一天报名20人。

次日郑州市住房保障和房地产管理局官网发布公告，将登记日期延长至5月9日。

大河报做的网络调查显示，57.7%的受访者认为房价超出申请者承受范围(均价2700元/平方米)，24.2%的受访者认为，部分经适房项目地段偏远，不方便，10.4%的受访者认为部分经适房项目学校、医院等配套跟不上。

“他们建的房子都在‘喜马拉雅山’上。”今年全国两会期间，全国政协委员、河南省工商联副主席王超斌对媒体说到郑州保障房时，对于保障房选址普遍偏远，颇为忧虑。

经适房被弃购

经适房遇冷并非郑州“特色”。在国内其他一些城市，经适房被弃购的新闻也不断出现

5月5日上午，郑州今年首批经适房登记选房进入第三天，号段也到了6500号左右，展板上显示仍有大量剩余房源。

此次房源大都在郑州三环外。例如仍然在建的珠江荣景位于北三环外4公里，记者现场探访发现，这个项目位于远离市区的“乡下”，教育、卫生等公共配套设施还是一片空白。

经适房遇冷在郑州并非首次。2009年12月，郑州市推出6203套经适房，到截止日期后只有5169人报名。位置偏远的裕华美欣、尚东花园等六个小区都没报满，而位置相对好的凯田花园，350套房子，申购人数1437户。

经适房遇冷并非郑州“特色”。在济南、杭州、昆明、石家庄等城市，经适房被弃购的新闻也不断爆出。

2007年7月，济南204套经适房过半被弃购；2008年8月，杭州第一期经适房两成遭弃购；2008年12月，广州首批经适房1170套被弃购；2008年，深圳市388套经适房遭弃购。

2011年底，武汉市洪山、汉阳、武昌、江岸上市2256套经适房，只有1017户登记购买。其中汉阳的经适房“惠民苑”位于琴断口，到市区公交较少，730套房仅59户家庭购买……

位置偏远，配套设施落后，是各地经适房遇冷的重要因素。

面对偏远、交通和生活成本昂贵的经适房，许多入选家庭宁可“蜗居”市区。

去菜市场要“长征”

距小区最近的农贸市场，要向西三站多地，李老太步行去一次就像一次“长征”，花费个把小时

距离小区最近的农贸市场，要向西三站多地，李老太步行去菜市场就像一次“长征”，

在郑州，70岁的李老太选择了离开闹市区，搬入了尚东花园小区里的廉租房。

尚东花园小区位于郑州东南三环，是郑州市保障房中的一个已入住项目。站在十八九层的住宅楼，登高远望，视野中一片村庄，再远处则是一块块农田。

该小区共有1000多套房子，其中李老太所在的单元全部是廉租房，共266套。其余是经适房。

李老太搬入廉租房约两个多月，之前她住在郑州市火车站附近。“现在可好，啥也没有。”4月17日李老太感叹生活不方便了。

这天上午，她到小区门口的商店买了些面条和番茄，以备午饭。随后，坐在单元门口，跟邻居讨论菜价高，“鸡蛋大小”的番茄约1元1个。饮食是李老太最大的开销，拿低保的她在菜价上得“斤斤计较”。

这个刚刚入住4个多月的小区，门口只有两家超市在卖菜，品种少，菜价高，去晚了还不一定有。

距离小区最近的农贸市场，要向西三站多地，李老太步行去菜市场就像一次“长征”，要花费个把小时，她中途需要停下来歇息三次。有时候她会让去菜市场的邻居顺便带些回来。

搬到尚东小区之后，李老太还没去过市区。她曾尝试乘坐小区附近唯一一班通往市区方向的公交车518路，但发现该车不能使用老年卡，一气之下又回了家。

其实若在每天上下班高峰，即使她愿意，也不一定能挤上沙丁鱼罐头似的公交车。

每天要赶到郑州市区一家羊汤馆打工的刘女士则不同，不论愿意与否她一定得挤上518。

搬来尚东小区之前，刘女士在城东路住，走着能上班，现在要花费一个小时。她曾想辞掉工作在附近另找，但她能做的工作不多，而小区附近还没一家餐馆，也还没有其他机会做勤杂工。

郑州市西北三环内五龙口区域，算是保障房地段较好的区域。这里集中了红河瀛园、西湖春天等多个保障房小区。有快速公交通过，较为便利。

业主们称，这些都是近两年慢慢发展起来的。即便如此，交通仍不很方便，小区的很多人都乘坐公交到市区上班，高峰时至少要40分钟以上。

最近卫生站距离3公里

尚东花园小区还没有诊所，没有药房，也没有社区卫生站，最近的紫南社区卫生站距离近3公里

在红河瀛园等小区，孩子的教育问题，属于业主们的“烦心事”之一。

红河瀛园属于高新区五龙口小学片区，业主们认为该小学的教学质量与市中心的学校有很大差距，而若到稍远些的育才小学就读，要交不菲的择校费用。

对于尚东花园小区的业主来说，孩子上学更是个大问题。小区没有幼儿园，没有小学，距小区最近的小学是一公里外的南曹乡尚庄小学。

医疗设施也没有跟上。尚东花园小区还没有社区卫生站，最近的紫南社区卫生站距离近3公里。附近没有诊所，甚至没有药房。

小区里的巴先生患有脑出血后遗症，每次买药都要“进趟城”。

“谁还敢得病。”李老太庆幸自己身体还好。

对“偏远”敏感的不只是业主，一些与生活息息相关的服务业也是择地而栖。在保障房集中的区域，对商业的吸引力不大。

即使是相对地段好的五龙口路与秦岭路附近区域，红河瀛园小区的生活都要靠分享附近五龙口村的原有设施。小区附近有几家超市，除此外，商铺都空空荡荡，已经招租很长时间。西湖秋韵的临五龙口街的店铺，打出“西湖金街”的口号，不过尚无一家商户入驻。

在这个区域，农村信用联社之外，最近的银行要到南边的冉屯路上，步行约半小时。

在尚东花园小区，还谈不上有商业服务配套。

有研究者称，这种现象是因为中低收入者的消费能力不足，对趋利的商业服务来说吸引力不大。

4月17日，郑州市住房保障和房地产管理局回应，在郑州市2010年以前开发建设的保障性住房项目中，的确有一部分项目处于相对偏远的地段，配套设施不太齐全。

类似尚东花园这样，保障房周边公共服务配套严重“负债”现象在全国各地都存在。

有媒体调查过烟台保障房项目锦绣家园，区域位置较偏僻，有一趟公交车经过小区附近，下车后需再步行十余分钟，该公交车一个小时才一班。在锦绣家园项目附近，唯一一家私人诊所是位于两公里外。

---

压缩土地成本致偏远

将保障房项目安排在相对偏远的便宜地块，对于地方政府来说，可以减少建设成本

从地图上看，郑州市的保障房如同有离心力一样，远离了市中心，环状分布在三环内外。

“西穷东贵北红南贫”——当地一句顺口溜总结郑州城市发展布局。相对东部来说，其他方向的发展速度显缓慢。郑州市的大多保障性住房，呈半环状分布在北、西、南部的三环内外。

“东贵”，指郑州市东部的郑东新区、郑州新区，成为政府的建设重点，高楼林立，寸土寸金，房价最早破万。郑东新区CBD的建设，政府机关的迁入，使得东部的发展前景被看好。东部尚没有保障房小区出现。

“北红”，郑州市北部因有黄河流经，生态成为看点，黄河沿岸建有诸多别墅和旅游房产。不过在黄河和北三环之间，城市建设刚刚起步，仍有很多农田。珠江荣景、裕华美辰、园田花园等保障房小区集中在这一区域。

“西穷”，西部曾是郑州市发展的重点，近几年，发展重点转移到东部的郑东新区。红河瀛园、通和盛世、同汇花园等数个保障房小区分布在西部。

“南贫”，郑州人眼中的南部是发展前景最差的，集中大量汽车配件和物流产业。分布着尚东、联合雅苑、联合花园等数个保障房项目。

保障房项目选址偏向地价低廉的偏远地区，相对成为各地政府部门的普遍选择。地方政府认为，在保障房资金短缺的情况下，保障房选址偏向偏远地区，能够降低成本，提供更经济的住房，使有限的资金能够帮助更多的困难者。

清华大学建设管理系和房地产研究所副教授郑思齐，对这种现象进行了探因。

郑思齐分析，在目前的制度安排下，经适房由政府提供土地及税费减免，由开发商建造并赚取较低的利润。廉租房土地和建设资金均由政府提供。提供土地，地方政府提供尽管不是直接“掏腰包”，但这将挤压可以创造巨额出让金的商品房土地出让量，导致土地出让金“缩水”。因此，主要依赖“土地财政”来弥补财政缺口的地方政府，会想方设法减小保障房用地的成本，将这些项目安排在地价便宜的偏远地块。

会否“固化贫穷”？

保障房集中建设小区，是否会固化贫穷，形成贫民区与富人区的分野？专家认为应提倡“混居模式”

选址偏远之外，保障房应采取集中建设模式还是混居模式，是另一个需要决策考虑的问题。中国建筑(3.38,-0.02,-0.59%)设计研究院总建筑师赵冠谦认为集中建设保障房的做法很危险。他认为从城市规划学方面考虑，应该提倡“混居型”的居住模式。混居能避免让低收入家庭被再度“边缘化”，还能公平、有效地分配城市公共服务资源。

保障性住房项目集中建设加剧了低收入群体的空间聚集，强化了社会各阶层的居住分异，且容易导致贫困过度集中和社会分割问题。

国外的经验表明，在保障房规划选址方面考虑不周全或将导致“固化贫穷”，形成富人区和贫民区的明显分野。

世界上许多国家的低收入住房建设在某些历史阶段都出现过类似问题。美国1973年以前的公共住房以集中建设为主，穷人和黑人等弱势群体大量聚居在一起。低教育水平、高失业率、高犯罪率成为这些社区的明显特征，带来了一系列社会问题，包括种族隔离和社会冲突。

20世纪80年代，英国政府将一些穷人安置在房屋质量相对差的大社区，随之而来的也是教育低下、收入降低和犯罪率上升等一系列社会问题。

中国各地的保障房规划和选址仍在探索中，如果规划不科学，一些保障房聚集区，多年以后或将成为社会矛盾多发区。

目前，武汉、郑州等地推行“贫富混居”政策，采取商品房项目配套建设保障房的方案。去年6月，郑州市发布《郑州市商品住房项目配建保障性住房实施办法》要求商品房项目按照10%的比例配建保障性住房。

选址过远不再审批

河南省提出，对于选址远、缺少配套设施的项目不立项不审批。住建部部长姜伟新曾指出，地方保障性住房规划布局有待改善

保障房布局问题已引起相关政府部门的关注。住房和城乡建设部曾明确表示，廉租房项目应采取配套建设与集中建设相结合的办法进行，选址尽可能安排在近期重点发展区域、产业集中区域和公共交通便利的区域。

2011年10月25日，住房和城乡建设部部长姜伟新受国务院委托，向全国人大常委会报告城镇保障性住房建设和管理工作情况时，便提到地方保障性住房规划布局有待改善。

姜伟新在报告中提到，目前交通等外部配套设施的建设相对滞后。少数地方保障性住房项目选在离城市中心较远的地方，配套设施没能同步建设，建成后迟迟不能入住，或是入住了但生活不方便。

今年4月25日，河南省住房和城乡建设厅发布规定，河南省再建保障性住房，建房地的环境要适宜人居，公共交通便捷，生活设施便利，地质条件安全，设有相应的商业、教育、医疗、文化等公共服务设施并配建一定比例的经营性用房，市政配套设施完善。

此前，2012年3月21日，河南省关于印发“2012年保障性安居工程建设工作方案”的通知中，专门提到“优化保障性安居工程布局”，要求各地对于选址距离中心城区过远、缺少配套基础设施的项目不予立项，不予审批；对配套基础设施不能满足基本入住条件的项目限期整改，不达标的一律不组织验收。

从现有的制度安排下，不把保障房建在偏远地段地方政府并没有原动力，通过硬性政策限制是否有效，还有待观察。